Política Nacional de Sistema de Ciudades: Región Administrativa y de Planificación Eje Cafetero

La discusión en torno a la centralización/descentralización en el país, tiene origen desde el comienzo de la República, donde las dinámicas centralistas obedecían a las posiciones económicas de las industrias ubicadas en el denominado Triángulo del Oro que tenía sus ejes fundamentales en Bogotá, Cali y Medellín. No obstante, ante diferentes movimientos sociales y el fenómeno de la globalización, se comenzó a corroborar la imposibilidad de manejar todos los asuntos regionales desde unas pocas centralidades, por lo cual desde 1960 el Estado colombiano empieza a tener un papel activo en la corrección de los de los desequilibrios regionales que se vio reflejado en una serie de reformas y directrices institucionales para la elaboración de planes y programas de desarrollo económico e inclusión de la figura de área metropolitana en el marco del ordenamiento territorial; la desconcentración industrial, la descentralización administrativa y el impulso de ciudades intermedias; políticas territoriales alineadas con los objetivos nacionales y el fortalecimiento de las competencias de los territorios (Pineda, 2007).

Estos hechos promovieron la expedición de normatividad que se sentó como la base para los procesos de descentralización como la Ley 14 de 1983 para fortalecer los tributos territoriales, el Acto Legislativo 01 de 1986 para la elección popular de alcaldes, la Ley 12 del mismo año qué estableció las transferencias del IVA a las entidades territoriales; estas normativas, se armonizaron con la Constitución Política de 1991 que se estableció como la norma superior de parámetros de descentralización político-administrativa bajo un principio de unidad y el modelo de Estado unitario. La iniciativa, apuntó al fortalecimiento de los departamentos con sustento en la convicción que la descentralización bajo la figura de región que posibilitaba: i) crear nuevos polos de desarrollo estratégicamente localizados; ii) coordinar y mediar las acciones del Estado central sobre los departamentos; iii) disponer autónomamente sobre asuntos de interés regional y v) fortalecer las instancias de administración y de gobierno que asesoren y asistan técnicamente a las comunidades locales.

Desde la trayectoria de dimensión regional y en un contexto más reciente, en 2011, en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, se crea la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) y nuevos esquemas de asociatividad entre municipalidades y departamentos, como lo son la Región Administrativa de Planeación (RAP), la Región Administrativa y de Planeación Especial (RAPE) y las Regiones de Planeación y Gestión (RPG). Además, se dispone mediante la Ley 1530 de 2012 nuevos instrumentos de financiación para el desarrollo de proyectos de escala regional. Estos esquemas de asociación someten su articulación a la Ley 388 de 1997, conocida como la Ley de Desarrollo Territorial, al ser esta la que permite la adhesión de municipios a los lineamientos del Desarrollo Territorial, mediante los Planes, Planes Básicos o Esquemas de Ordenamiento territorial (POT, PBOT, EOT) que permiten tener un contexto y una prospectiva sobre la planificación de los territorios a largo plazo.

Es entonces que Gobernadores y Secretarios de Planeación de cada uno de los departamentos que conforman la región, los jefes de Desarrollo Territorial de Caldas y Quindío, el Director de Gestión de Desarrollo territorial de Risaralda y los doce miembros del equipo técnico de apoyo en la elaboración del Documento Técnico de Soporte (de los cuales dos pertenecen a la Federación Nacional de Departamentos (FND)), manifestaron su consenso y apoyo alrededor de la conformación de la RAP Eje Cafetero, saludando esta iniciativa que consolida, formaliza e institucionaliza los diferentes intentos y esfuerzos por generar desarrollo en la región (Gobernación de Risaralda, mayo de 2018).

La constitución de la RAP EC 2018 fue posible por la voluntad de los gobernadores desde incluso antes de posesionarse (Lopera, 11 de julio 2018). Asimismo, se concertó el trabajo conjunto y la inclusión en los tres planes de gobierno un espacio para la integración regional. Es entonces que entre el 2016 y el 2017, los gobernadores firmaron el acuerdo de voluntades con Findeter y realizaron el Primer Encuentro Regional del Centro Occidente de Colombia, donde se identificaron los ejes estratégicos para luego conseguir la aprobación en las respectivas asambleas departamentales.

La propuesta de la RAP EC fue aceptada por todos los involucrados e incluso fue aceptada por unanimidad en la COT, pues es considerada como una oportunidad para que la región estructure proyectos que impacten los diferentes sectores estratégicos (Gobernación de Quindío, mayo de 2018) y las RAP en su calidad de esquemas asociativos se convierten en agentes delegados del nivel central para la ejecución de recursos e implementación de políticas, haciendo posible alcanzar una cohesión territorial con desarrollo social, económico y ambiental más equilibrado y sustentable al interior de las regiones.

Sí bien la RAP EC no tiene agentes sociales opositores explícitamente, cabe destacar que aún hay obstáculos que dependen de las entidades responsables para que la política tenga éxito, estos son: i) la RAP no puede acceder a los recursos económicos del SGR sino está constituida como una Región Entidad Territorial (RET) y la LOOT no ha dotado de garantías y herramientas para hacer dicha transición y superar sus límites presupuestales; ii) la desactualización de los POTs, PBOTs y EOTs hace que la planeación se dificulte en términos de delimitación de elementos como la estructura ecológica principal, zonas de protección y reglamentación, cuencas abastecedoras, manejo de aguas residuales, manejo de residuos sólidos, gestión del aire, entre otros, además de articularlos con el Plan Nacional de Desarrollo por las diferencias de los periodos de ejecución; iii) a pesar de la existencia de otros esquemas de asociación como lo es la Ecorregión Eje Cafetero, no es reconocida ni reglamentada por la LOOT y iv) los esquemas de participación no se transforman y no son diversificados, hecho que no responde a las necesidades en un contexto de integración y mucho menos en una gobernanza multinivel.

Este proyecto, además de contar en su proceso de formulación e implementación con los actores ya mencionados, ha contado con otra serie de actores más amplio en el proceso de decisión que es preciso identificar, ya que también complementan los procesos políticos de instauración. Principalmente es preciso destacar el papel de los habitantes (sociedad civil organizada) al interior del límite territorial de la RAP EC, al ser quienes por motivos propios de sus valores, normas, intereses, cultura y sus interrelaciones, adaptan la Política para su propio desarrollo regional y bienestar social, en términos de construcción de la cooperación regional, desde sus líderes y agentes sociales líderes de la diversa pluralidad ideológica y cultural, aunque tal participación ciudadana es muy poco ejercida.

Algunos actores de la academia como el docente de la Universidad Tecnológica de Pereira y experto en planeación regional, Hernán Roberto Meneses, recalcaron que el Eje Cafetero debió insistir en hacer parte de la RAP Pacífico, como se ha analizado desde hace varios años, ya que además de perder potencialmente unos 360 kilómetros cuadrados del pacífico, también se agrega que los proyectos que la RAP EC presentará para su estructuración serán muy pequeños frente a los de las demás RAP.

Así mismo, para Armando Rodríguez Jaramillo, miembro de Número de la Academia de Historia del Quindío, aunque la RAP está legalmente reconocida, su legitimidad es precaria y no ha sido asunto de debate público. Afirma que como la RAP es producto de una decisión política y no de una demanda de la sociedad regional, queda faltando estimular la formación de un pensamiento ciudadano de región que en la praxis dé sentido al hecho de pertenecer a una misma comunidad que comparte territorio. Por tanto, pretender que la integración como región se logre con normas y acuerdos que así lo propongan no es el camino, pues ésta sólo será posible a través de cambios de mentalidad y mediante la comprensión de las oportunidades que se abren si se derriban las barreras existentes.