Análisis de política importada en materia de innovación empresarial 2011-2014

En Colombia la inversión en Actividades de ciencia, tecnología e innovación (ACTI) e Investigación y Desarrollo (I+D) ha sido baja. De acuerdo con cifras del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (OCyT), antes del año 2010 la inversión en ACTI como porcentaje del PIB era casi la mitad que la del promedio de los países de América Latina y un cuarto de la inversión hecha por los países miembros de la OCDE.

Lo anterior conllevó a que, durante el primer periodo de gobierno de Juan Manuel Santos (2010 – 2014) se buscaran estrategias que incentivaran la innovación y generación de productos con alto valor agregado. Su Plan Nacional de Desarrollo-PND le apostó al crecimiento y generación de empleo a través de lo que llamaron las cinco locomotoras del crecimiento, estas fueron: “(1) nuevos sectores basados en la innovación, (2) agricultura y desarrollo rural (3) vivienda y ciudades amables, (4) desarrollo minero y expansión energética y (5) infraestructura de transporte” (DNP, 2011).

La primera locomotora buscaba “mantener el impulso cuando las otras locomotoras, más tradicionales, lo perdieran” DNP, (2011). Por ello la innovación se destacó dentro del PND como instrumento para transformar el modelo de desarrollo existente. Para esta locomotora se tomaron como referentes los modelos productivos de países como Corea del Sur, Singapur, Finlandia e Irlanda, además de recomendaciones de la OCDE donde le sugerían a Colombia “desarrollar un sistema de innovación centrado en el sector empresarial -como en el caso de las economías emergentes exitosas (en Asia y en América Latina)” OCDE (2014).

En ese sentido, la locomotora del crecimiento y la innovación se subdividió en cuatro categorías: (1) Conocimiento e innovación, (2) Emprendimiento empresarial, (3) Propiedad intelectual, instrumento de innovación y (4) Promoción y protección de la competencia en los mercados (Colciencias, 2014).

Para cumplir con la recomendación, el Gobierno colombiano designó a Colciencias como una de las entidades encargadas de distribuir el presupuesto del PND en esta materia. Proporcionó nuevos instrumentos para el fomento al desarrollo tecnológico e innovación en las empresas, basados en mejores prácticas internacionales. Según una evaluación de impacto realizada en 2015 por Innovos Group, cerca de 900 empresas estuvieron interesadas en hacer parte del proyecto, de ellas 705 aplicaron y solo 94 cumplieron con todos los requisitos para ser beneficiadas con financiación y consultoría en sus proyectos empresariales y de emprendimiento innovador.

En el marco del Programa de Innovación Empresarial se contrataron 5 consultoras internacionales, cada una con un enfoque diferente. IXL estaba encaminada principalmente en la salida al mercado de las empresas participantes, GB se basaba en principios inventivos para soluciones innovadoras y no convencionales, Gen3 apuntaba a asegurar la rentabilidad de los proyectos y What If contemplaba todas las posibles circunstancias para arribar a una propuesta exitosa y de mínimo riesgo.

En los resultados presentados en la evaluación, las consultoras destacaron que este tipo de programas no son muy efectivos para pequeñas empresas. También, algunas manifestaron ciertos problemas como la falta de claridad en los resultados esperados del programa y en algunas condiciones en general del proyecto.

Por otra parte, en el informe sobre Estudios de las Políticas de Innovación de la OCDE (2014), se aconsejó a Colombia explorar enfoques integrales que buscaran la especialización del país en los bienes y servicios en los que es más productivo. Se añade que, las medidas para facilitar el acceso de las empresas a fuentes extranjeras de conocimientos técnicos como capacitación y asesoramiento impartidos por expertos de universidades y filiales de empresas multinacionales resultan muy adecuadas para promover la innovación en economías en desarrollo. Por ejemplo, invitan a seguir las líneas del esquema LIUP utilizado con éxito en Singapur para mejorar la eficiencia de los procesos o el rendimiento productivo de proveedores locales.

Adicional a ello, realizan una serie de recomendaciones a las entidades encargadas del proceso de innovación empresarial. Primero, aconsejan que Colciencias debe ser renuente a apostarle a empresas individuales y no a agrupaciones o redes. Segundo, invitan al OCyT a adoptar normas internacionales para mejorar su capacidad para servir a intereses para el desarrollo de políticas de innovación en los servicios. Finalmente, en el aspecto evaluativo de este tipo de programas, sugieren no basar solo sus estadísticas en datos cuantitativos como lo hacen organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), pues aunque son valiosos a efectos de rendición de cuentas, no están diseñados en la actualidad para generar la comprensión necesaria de los mecanismos de intervención, los medios alternativos para alcanzar las metas deseadas, ni la identificación de nuevas necesidades de intervención.

Así, es posible argumentar que el origen importado del programa de Innovación Empresarial en el marco de la Locomotora de Innovación (LI) pudo haber socavado sustancialmente sus posibilidades de apropiación y éxito en los escenarios territoriales.

la firma José Polo Otero del Centro de Estudios Sobre Innovación- CESI, afirma que esta locomotora se basó en un paradigma que no existe, donde se dice: “yo pongo dinero y se crea innovación”. De igual forma, afirma que con este programa se le estaba pidiendo a las regiones demostrar que tienen capacidades para recibir recursos, pero no reciben dinero para desarrollar esas capacidades científicas.. Por tanto, se puede decir que la política se implementó bajo las barreras que refuerzan ese círculo vicioso, preocupándose solo por mostrar indicadores muy generales (exportaciones, generación de empleo y producción), sin analizar si estos fueron cambios permanentes, para hacer creer que se ha hecho mucho por el atraso en el que se encuentra Colombia en materia de investigación tecnológica con respecto a los países latinoamericanos.

Por otra parte, el programa liderado por Colciencias solo aprobó el 10% de las empresas interesadas en la financiación, lo que da a entender que sus filtros fueron poco prácticos. Según Erick Rincón, gerente general de Certicámara, “la metodología de evaluación usada por Colciencias para escoger los proyectos privilegió el formalismo de los formularios y no las necesidades de las regiones; los criterios de evaluación estuvieron dirigidos a una innovación tecnológica de un país desarrollado” Lesmes (2013). De ahí que este programa haya generado una distribución poco equitativa de los recursos para la innovación, pues muchas de las empresas interesadas en ciudades periféricas carecen de habilidades para presentar el tipo de proyectos solicitados.

Además, no logró superar el promedio de inversión realizada por los países de Latinoamérica y mucho menos de los miembros de la OCDE. Como se puede apreciar en el Gráfico 1, la inversión en ACTI e I+D como porcentaje del PIB tuvo un incremento a partir del año 2011 sin embargo, la inyección de capital no represento más del 0,75 % del PIB (2013) en ACTI ni más del 0,31 % (2014) en I+D.

En este sentido, es posible señalar algunos retos de adaptación institucional asociada a la debilidad de la estructura institucional local. Primero, combatir la adopción de instituciones formalmente ambiciosas, pero poco significativas. La OCDE fue un actor que, al exigir adoptar leyes o regulaciones para alcanzar ciertos estándares, terminó promoviendo en Colombia la creación de respuestas puramente simbólicas con un alto valor de audiencia. Segundo, un cambio profundo de mentalidad, una voluntad genuina y la interiorización de una cultura de innovación por parte de toda la comunidad, de las entidades públicas y del sector privado, más que una mera existencia o promulgación de resoluciones, de lo contrario, va a ocurrir un fracaso programado debido al escaso conocimiento y al ensombrecimiento del contexto.

Finalmente, replantear las motivaciones de Colombia para cumplir con los acuerdos internacionales sobre innovación. No puede seguir siendo solo la apertura a nuevos mercados en los ámbitos nacional e internacional, con nuevos clientes o mayor demanda de los clientes existentes el motivo primordial para promover innovación.

En conclusión, las recomendaciones que se pueden rescatar para lograr un mejor acople a la estructura institucional son, por un lado, rediseñar el programa de acuerdo al tamaño y sector de la empresa para que el impacto en innovación pueda cobijar un mayor número de empresas. Por otro lado, fortalecer a las Cámaras de Comercio para que se involucren en el proceso de asignación de recursos destinados para los proyectos de innovación de forma que los departamentos y municipios conozcan sus ventajas competitivas y sus fortalezas y se pueda realizar una adecuada distribución regional de las empresas innovadoras o con potencial innovador de Colombia.

En un nivel más amplio, hacer frente al reemplazo institucional que, como aseguran Brinks, et al (2019), reduce y aumenta alternativamente la fortaleza institucional a medida que diferentes actores acceden al poder y persiguen diferentes objetivos en lo referente a innovación. En este campo, como en muchos otros, puede estar sucediendo que quienes diseñan las reglas a menudo no están presentes para sostenerlas, ya que pronto son reemplazados por actores con otras preferencias.