El Tren de Cercanías de Cali: Aproximación a través de la teoría de formación de políticas públicas

Cada vez que dentro de una sociedad comienzan a resonar los tambores de que se acercan nuevas elecciones ya sea para elegir un presidente o mandatarios locales, los ciudadanos deben prepararse para ver carreras políticas, en muchas ocasiones agresivas, en las que se observa una disputa en quién de los candidatos provee las mejores propuestas de acuerdo con las preferencias de los individuos, que en últimas son los que llevan la batuta en la elección de estos personajes. Estas propuestas deberían buscar a toda costa brindar la mayor cantidad de beneficios para la ciudadanía que los elige, en pocas palabras, estas proposiciones se enmarcan en un término denominado: políticas públicas. Sin embargo, ¿sabemos bien a qué se refiere y de qué manera se forman y funcionan las mismas?

Toda política pública surge cuando aparece una manifestación de la existencia de un problema de carácter social, del cual la propia interacción de los individuos no es capaz de resolver y por tanto, dicha dificultad requiere la actuación de la esfera pública. En otras palabras, una política pública es una oportunidad de mejorar una situación inicial que es problemática, realizando una transición a una nueva posición que es mejor de la que estábamos inicialmente. A pesar de lo anterior, se debe enfatizar que esta nueva situación no necesariamente es una en la que todos los problemas hayan sido solucionados, sino que representa una nueva posición que es incrementalmente mejor que la inicial.

No obstante, que los individuos reclamen por una situación que no les gusta no es suficiente para que se haga referencia a la formación o formulación de una política pública, pues debe existir una divergencia técnica y evidente entre lo normativo y lo positivo. Lo primero hace referencia al “deber ser” y lo segundo a lo que “realmente sucede”. Por ejemplo, una persona en la ciudad de Cali debería sentirse completamente segura cuando decide ir a su trabajo o sencillamente decide ejercitarse utilizando su bicicleta, pues espera encontrarse con infraestructura óptima y la seguridad suficiente, sin embargo, lo que realmente sucede, es que descubre una ciudad con insuficiencia de ciclo rutas y con altos índices de inseguridad.

Un tipo de situación como la anterior es la que impulsa a los actores públicos a incidir por este escenario poco deseable, los cuestiona en la medida de que es posible mejorarla, pues un ejemplo como la problemática de la inseguridad o la construcción de infraestructura para las personas que usan bicicletas no es una discrepancia insuperable. Ahora bien, para aproximarse al proceso de formación de políticas públicas se toman como referencia cuatro fases principales: la formación de la agenda, formulación y decisión, implementación y evaluación. En la primera fase, el gobierno decide qué amerita la condición de problema y qué no, entre un conjunto de problemáticas públicas que abogan por atención y donde claramente habrán algunas que se descartan y otras que son seleccionadas exitosamente. Esta selección está condicionada debido a que los recursos, el tiempo o la capacidad que tiene el Estado para abordar estas cuestiones son limitados, de allí que se derive un resultado satisfactorio para algunos e indeseable para otros.

Después de que el problema supere el proceso de debate y análisis técnico por los expertos, se determina qué se va a realizar de forma concreta frente a la situación que está en busca de una solución. Lo anterior, implica la intervención activa de los políticos que componen nuestro congreso, quienes interceden para que las propuestas se concreten a través de leyes o la asignación de dinero a proyectos específicos. En la tercera fase sucede la logística, que puede ser un paso instantáneo (como la decisión de cuánto va a aumentar o disminuir la tasa de interés de referencia) o puede ser un proceso que necesite más tiempo (como la construcción de un tranvía por ejemplo, que requiere gestión, contratación de mano de obra, entre otros). Finalmente, en la cuarta fase se evalúa lo que haya logrado solucionar la política, se trata de realizar una aproximación a las dimensiones que se lograron abordar, la población que se vería beneficiada o hasta estimar que otras alternativas pudieron ser más acertadas para hacer frente a una determinada situación. En este punto, los resultados que provee una política funcionan como precedentes para actuaciones posteriores.

Con base en lo anterior, este artículo busca situarse específicamente en la primera fase de formación de las políticas públicas para ejemplificar a través de un estudio de caso, las múltiples dinámicas que ocurren para que un problema ingrese de forma satisfactoria a la agenda pública del Gobierno.

El 06 de junio de 2019, en las páginas de Publimetro Colombia se plasmaba lo siguiente:

“el proyecto de infraestructura más ambicioso de la región está próximo a ver la luz. Se trata de un medio de transporte que comunicará Jamundí, Cali, Palmira y Yumbo haciendo uso de los 65 km de vía férrea que ya están construidos en estas cuatro ciudades”

Con esta cita periodística, Cali comenzaba a interesarse por la primera pieza de un rompecabezas al que se la ha intentado dar solución por más de diez años sin éxito alguno, refiriéndome jocosamente al desorden y el caos en que el que ha convertido la movilidad urbana para esta metrópoli. En ese sentido, el proyecto de infraestructura al que se refiere el diario con tono esperanzador, es la construcción de un tren de cercanías para esta ciudad que buscará la conexión con los municipios de su área de conurbación.

Pero, pese a ser un proyecto que busca dar solución a los problemas de conectividad y eficiencia en el transporte público de la ciudadanía, se ha convertido en el Talón de Aquiles de los actores que por tantos años han tratado de sacarlo adelante, pues no ha sido trivial el ingreso del mismo a la agenda pública. Sin embargo, este resultado no se entiende, pues el problema a resolver tiene un alto grado de especificidad ya que afecta directamente a todos los habitantes que día a día toman el sistema de transporte masivo que funciona actualmente en la ciudad. Este sistema nació en el año 2009 y pretendía dar soluciones de movilidad sostenible e incluyente, no obstante, a la fecha se ve reflejado su fracaso debido a la oferta insuficiente de buses en circulación apuntando a cifras de subutilización de su flota de hasta 23,3% (Cali Cómo Vamos, 2019). Esto evidencia una falla abismal en la respuesta a la alta demanda de pasajeros que aumenta constantemente debido a que Cali actúa como un polo de atracción de la fuerza de trabajo que habita en las ciudades aledañas.

En segundo lugar, la relevancia social es evidente, pues la única problemática no está relacionada con los pasajeros. En 2019, Cali (23.098) se consolidó como la segunda ciudad con el número de matrículas de vehículos nuevos más alto entre las principales ciudades del país después de Bogotá (76.408) (Fenalco, 2019), una noticia poca alentadora para el terrible tráfico que aflora en las horas pico pues es un indicador del descontento del ciudadano, que al no estar a gusto con el transporte público de la ciudad opta por opciones más “cómodas” que terminan siendo poco amigables con el medio ambiente y la fluidez de la movilidad. Adicionalmente, según el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), Cali (225.096) fue la quinta ciudad a nivel nacional con la mayor cantidad de registros de motocicletas, precedida por Sabaneta, Girón, Envigado y Bogotá, una cifra que entre otras cosas genera externalidades negativas relacionadas con los siniestros viales, el transporte informal y, sin duda, más tráfico.

Afortunadamente, la lucha para que este proyecto entre a la agenda de los poderes públicos parece estar llegando a su fin, pues el problema público que hace relevante esta propuesta ha estado resonando en los medios de comunicación durante una década (es decir, no es un tema nuevo para la ciudadanía), reforzando en la población un interés de solución pronta y eficaz. Adicionalmente los actores promotores (Propacífico), directores (Gobierno departamental y gobiernos municipales) y aliados (cooperación internacional) de esta política ya lograron penetrar la agenda a través de los logros que representaron los estudios exitosos de prefactibilidad a finales de 2019, además del anuncio oficial en las últimas semanas de agosto del apoyo financiero del Gobierno Nacional para adelantar los estudios de factibilidad del proyecto.

En consecuencia, el tren de cercanías se ha convertido en un proyecto que cumple con todas las características que debe tener un problema público para generar una política pública, es específico, relevante socialmente y temporalmente y sin duda alguna, el nivel de complejidad en su comprensión es muy bajo, pues son los mismos ciudadanos que alegan por un transporte público en mejores condiciones y que les permita llegar a sus destinos de forma segura, cómoda y eficiente. Finalmente, es un problema con precedentes históricos detallados, que durante una década ha intentado colarse en la esfera pública para mejorar la competitividad de la región. Así pues, se espera que la “décima sea la vencida” y no quede nuevamente relegado en el descontento municipal un proyecto que puede resolver una problemática que afecta directa o indirectamente a los 2,3 millones de habitantes de la ciudad de Cali y a los 631 mil de Palmira, Jamundí y Yumbo.